上篇 微观机制 第一章 地方政府的权力与事务（14 / 25）

层层加码”现象背后，既有上级层层施压和摊派因素，也有下级为争取表现而主动加压因素。但这些目标真能实现？2017—2018年两年，不少省份（如辽宁、内蒙古、天津等）主动给GDP数字“挤水分”，幅度惊人，屡见报端。

因为下级可能扭曲和隐瞒信息，所以上级监督和审计就非常必要，既要巡视督察工作，也要监督审查*员。但监督机制本身也受信息制约。举两个例子，第个是国家土地督察制度。城市化过程中土地价值飙升，违法现象（越权批地、非法占用耕地等）层出不穷，且违法主体很多是地方z.府或相关机构，其下属土地管理部门根本无力防范和惩处。2006年，中央建立国家土地督察制度，在国土资源部（现改为自然资源部）设立国家土地总督察（现改为国家自然资源总督察），并向地方派驻国家土地监督局（现改为国家自然资源督察局）。这督察机制总体上遏制土地违法现象。但中央派驻地方督察局只有9个，在督察局所驻城市，对土地违法震慑和查处效果比其他城市更强，这种明显“驻地效应”折射出督察机制受当地信息制约之影响。(27)

第二个例子是水污染治理。与GDP数字相比，水污染指标要简单得多，收集信息也不复杂，所以中央环保部门早在20世纪90年代就建立“国家地表水环境监测系统”，在各主要河流和湖泊上设置水质自动监测站，数据直报中央。但在20世纪90年代，经济发展目标远比环保重要，所以这些数据主要用于科研而非环保监督。2003年，中央提出“科学发展观”，并且在“十五”和“十五”规划中明确降低水污染具体目标，地方必须保证达标。虽然数据直报系统杜绝数据修改，但并不能完全消除信息扭曲。个监测站只能监测上游下来水，监测不到本站下游水，所以地方z.府只要重点降低监测站上游企业排污，就可以改善上报污染数据。结果与监测站下游企业相比，上游企业排放减少近六成。虽然总体污染水平降低，但污染分布并不合理，上游企业承担过度环保成本，可能在短期内降低其总体效益。(28)

正因为信息复杂多变，模糊不清地方太多，而z.府繁杂事权又没有清楚法律界定，所以体制内实际权力和责任都高度个人化。打个比方来说明规则模糊不清和权力个人化之间关系。大学老师考核学生般有两种方式：考试或写论文。