实在是让他们头痛,只好重复汉代的故事,在州上面新设一个级别叫“道”,40个道,但它们并不是固定的一级z.府,作用只是分巡各州,也就是替中央监视各州。这种设置和汉代设置刺史的目的是一模一样的。
然而后来的历史又一次复制了东汉三国。安史之乱起来后,300多个州导致地方力量太分散,根本没法组织有效抵抗,朝廷只好在地方上把道变成一级实际的z.府,叫作“方镇”,任命了一大批集军权、财权和人事权于一身的节度使,来抵抗安史叛军,两年之间,全国共设置了40多个方镇。然而安史之乱被平定后,方镇就成了州之上的一级政区,也就是“藩镇”,又回到了三级z.府。结果就像唐太宗担心的那样,这些集军权、财权和人事权于一身的藩镇,最终演变成藩镇割据的分裂局面。
这给了宋朝一个深刻的教训,宋朝统治者读史,认为唐代灭亡是因为给了藩镇太大的权力,发誓绝不能让地方官集军权、财权和人事权于一身。于是设了一个省一级的政区,叫“路”,但是不设集中的路级z.府,而是实行多权分立,将路一级z.府的财权、人权、物资权分开,设置了彼此牵制的“帅漕宪仓”,即安抚司、转运司、提点刑狱司和提举常平司。
然而事实证明这样也不行,四权分立,极无效率,政出多门,终日扯皮,一旦有事则相互推诿,甚至造成z.府职能瘫痪。所以,终宋一代,对外御敌的能力都很弱,“敌至一州则破一州,至一县则破一县”(《宋史·文天祥传》)。这是宋代打不过辽也打不过金的一个重要原因,但是为了皇位的安全,皇帝宁肯这样,也不给地方以集权。
到了元代,情况变了,元代认为宋代地方那样太没有效率,因此一开始就把全国分为十几个省,正式建立了省级z.府,而且“行省平章”是集权的,大权独揽。
为什么元代皇帝魄力这么大,不怕地方上尾大不掉呢?
因为元代是少数民族建立的。汉人建立的王朝,皇帝总担心地方*员与地方社会合作,得到地方民众的支持,运用地方资源与中央对抗。所以千方百计要把省一级z.府划小,把省级长官权力限制住。[2]
但是,元朝派到各地当省长的都是蒙古人。这些省长以异族身份来统治汉族人,朝廷不担心他们会和汉族地方势力结合起来,对中央构成威胁。所以元代的省很大,省长权力也大。
这一点上清朝也是这样。清代也是少数民族建立的,所以清代一开始就直接在全国建省,任命总督和