“边界效应”(省界地区路网密度较低)依然存在,虽然比以前改善很多。即使在排除经济发展、人口密度、地形等因素之后,“边界效应”也还是存在,不过只限于由省z.府投资高速公路和省道中,在由中央z.府投资国道和铁路中则不存在,可见省z.府不会把有限资源优先配置到边界地区。(18)随着经济发展和国基础设施建设突飞猛进,如今省界处交通已不再是大问题。
另个曾长期困扰边界公共治理问题是环境污染,尤其是跨省大江、大河、大湖,比如淮河、黄河、太湖等流域污染。这是典型跨区域外部性问题。直到中央在2003年提出“科学发展观”,并且在“十五”和“十五”规划中明确降低水污染具体目标之后,水质才开始显著改善。但省界处问题依然没有完全解决。些省份把水污染严重企业集中到本省边缘下游区域,虽然本省平均污染水平降低,下游省份污染却加重。(19)
跨区域外部性问题可以通过跨区域共同上级来协调,这也是为什行政区域不仅要做横向划分,也要做纵向上下级划分。下级之间旦出现互相影响、难以单独决断事务,就要诉诸上级决策。反过来看,各级z.府权力都是由上级赋予,而下放哪些权力也和外部性有关。在外部性较小事务上,下级般会有更大决策权。虽然从原则上说,上级可以干预下级所有事务,但在现实工作中,干预与否、干预到什程度、能否达到干预效果,都受制于公共事务外部性大小、规模经济、跨地区协调难度等。
行政边界影响经济发展,地方保护主义和市场分割现象今天依然存在,尤其在生产要素市场上,用地指标和户籍制度对土地和人口流动影响很大。从长期看,消除这种现象需要更深入市场化改革。但在中短期内,调整行政区划、扩大城市规模乃至建设都市圈也能发挥作用。目前行政区划继承自古代社会和计划经济时期,并不能完全适应工业与现代服务业急速发展和集聚。而且在像中国这样个地区差异极大大国,建设产品和要素全国统大市场必然是个长期过程,难免要先经过区域性整合。
区域性整合基本单位是城市,但在城市内部,首先要整合城乡。在市管县体制下,随着城市化发展,以工业和服务业为经济支柱市区和以农业为主县城之间,对公共服务需求差别会越来越大。调和不同需求、利用好有限公共
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