基础设施建设、企业补贴等），而民生支出（教育、医疗、环保等）相对不足。(16)2002年，中央提出“科学发展观”，要求“统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展”，要求更加重视民生支出。由于第
章中讨论过
规模经济、信息复杂性等原因，民生支出基本都由地方z.府承担，所以地方支出占比从2002年开始快速增长，从70%直增长到
85%（图2-1）。
总来看，分税制改革后，地方z.府手中能用来发展经济资源受到几方面挤压。首先，预算内财政支出从重点支持生产建设转向重点支持公共服务和民生。20世纪90年代中后期，财政支出中“经济建设费”占40%，“社会文教费”（科教文卫及社会保障）只占26%。到2018年，“社会文教费”支出占到40%，“经济建设费”则下降。(17)其次，分税制改革前，企业不仅缴税，还要向地方z.府缴纳很多费（行政收费、集资、摊派、赞助等），这部分预算外收入在改革后大大减少。90年代中后期，乡镇企业也纷纷改制，利润不再上缴，基层z.府预算外收入进步减少。最后，2001年税改中，中央z.府又拿走所得税收入60%，加剧地方财政压力。地方不得不另谋出路，寻找资金来源，轰轰烈烈“土地财政”就此登场。初探土地财政
国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农地要转为建设用地，必须先经过征地变成国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅（2019年《中华人民共和国土地管理法》修正案通过，对此进行改革，详见第三章），所以国有土地价值远远高于农地。为什
会有这种城乡割裂土地制度？追根溯源，其实也没有什惊天动地大道理和顶层设计，不过是从1982年宪法开始步步演变成今天这样罢。(18)虽说每步变化都有道理，针对都是当时亟待解决问题，但演变到今天，已经造成巨大城乡差别、飞涨城市房价以及各种棘手问题。2020年，中共中央和国务院发布《关于构建更加完善要素市场化配置体制机制意见》中，首先提到就是“推进土地要素市场化配置”，而第条改革意见就是打破城乡割裂现状，“建立健全城乡统建设用地市场”。可见政策制定者非常清楚当前制度积弊。第三章会详细讨论相关改革，此处不再赘述。
1994年分税制改革时，
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